Así las retenciones sólo sirven para recaudar
El Gobierno Nacional decidió, luego de criticar fuertemente la imposición de derechos a la exportación, más conocidos como retenciones, reponerlos para la casi totalidad de las exportaciones.
El presidente de la nación ha expresado en diferentes ocasiones que las retenciones son “un impuesto poco inteligente”, “malo, malísimo”. Más allá de estas calificaciones, no del todo precisas ni certeras, y sin saber si el adjetivo está referido al propio impuesto o a quienes tuvieron la iniciativa de implantarlo, lo cierto es que este tipo de tributo atraviesa la historia política, económica e institucional de nuestro país y su vigencia se ha dado bajo gobiernos de diferente signo político. Cabe recordar que estos tributos fueron establecidos por la llamada “revolución libertadora”, el gobierno de Frondizi, la dictadura de Onganía, el gobierno constitucional de 1973 y el gobierno de Alfonsín, entre otros.
En esta nota no pretendemos dar cuenta de esas historias, tema en el cual estamos trabajando paralelamente, sino tratar de precisar aquí si la reimplantación de los derechos de exportación en la forma diseñada por el gobierno para las circunstancias críticas por las que atraviesa la economía argentina, sirven para dar solución o por lo menos atemperar las principales consecuencias de la crisis actual.
En este sentido y tal vez de manera algo esquemática pueden analizarse las retenciones como un tributo más, destinado en ciertas circunstancias, a incrementar la recaudación; o mirarlo también desde una perspectiva un poco más amplia, en función de una política que persiga mantener un tipo de cambio exportador que estimule las ventas al exterior, pero que a su vez contenga, por un lado, las presiones inflacionarias causadas por la devaluación y, por otro, ponga límites al deterioro de la capacidad adquisitiva de los salarios como consecuencia de la fijación de un tipo de cambio alto en un país exportador de alimentos.
Desde que asumió el gobierno de Mauricio Macri el discurso predominante acerca del origen de la persistente inflación en la Argentina está centrado en la magnitud del déficit fiscal. Por lo tanto, de diferentes maneras a lo largo de esta gestión se ha tratado de implementar una política presupuestaria destinada a disminuir ese déficit. Desde el principio, operando solamente desde el lado de la reducción del gasto público, inicialmente en forma gradual, aunque con una gran agresividad hacia los usuarios en el caso de la política tarifaria para los servicios públicos, y actualmente, a raíz de la crisis del sector externo y de los acuerdos con el FMI, de forma muy agresiva. En este último esquema, la política de ajuste recibió críticas desde diferentes sectores de la oposición política, sindical, social y desde gobernadores alineados en distintas opciones políticas. Una de esas críticas hizo hincapié en que la búsqueda del equilibrio fiscal no podía apuntar solamente al lado del gasto, sino que también se debía analizar el lado de los ingresos y evaluar la continuidad o no de ciertas rebajas tributarias que se implementaron o que estaban en marcha. Es en función de esta última consideración que el gobierno de Mauricio Macri optó por volver a imponer las retenciones para la casi totalidad de la exportaciones.
Pero además de su aspecto recaudatorio, las retenciones pueden verse como una herramienta de la política cambiaria para tener un sistema de tipo de cambio múltiple que permita, por un lado, evitar el traslado a los precios de los productos exportables que como en el caso de los alimentos influyen en el poder adquisitivo de los salarios y, por otro lado, estimular a los sectores industriales que necesitan de un tipo de cambio más alto en función de sus productividades.
En este aspecto es importante analizar que la Argentina es un país exportador de bienes primarios y de manufacturas de origen agropecuario, con un sector industrial no integrado, o aún en proceso de industrialización. Esto determina sectores de actividad con diferentes productividades y niveles de precios también diferentes si se los relaciona con lo que ocurre en el mercado internacional. Este tipo de desarrollo que ha caracterizado a nuestro país ha dado como resultado sectores económicos con niveles de productividad distintos. El sector primario agropecuario, con una alta productividad, que trabaja a precios internacionales y exporta. Y el sector industrial, de una productividad más baja, que trabaja a precios superiores a los internacionales y básicamente para el mercado interno.
Históricamente el tipo de cambio se ha situado en un nivel tal que permite al sector exportador tradicional exportar en condiciones de una rentabilidad aceptable, con las variaciones propias de un país inestable económicamente como es la Argentina. Ese nivel del tipo de cambio, relativamente bajo podríamos decir, también ha permitido mantener el poder adquisitivo de los salarios. Pero al mismo tiempo, ese nivel del tipo de cambio no resulta adecuado para vastos sectores industriales para poder exportar. En este sentido, hay quienes plantean que el problema de esos sectores no es su falta de eficiencia para producir y sus altos costos para exportar, sino un tipo de cambio que no les resulta rentable.
Pero también un tipo de cambio alto tiene sus dificultades de implementación. Por un lado, es cierto que le soluciona la cuestión que planteamos en el párrafo anterior en relación a aquellos sectores industriales que necesitan una cotización más alta para poder insertarse en el mercado internacional, pero por otro lado, transfiere elevados recursos al sector exportador tradicional, en forma de ganancias extraordinarias. A esto suma que en un país exportador de alimentos un tipo de cambio muy elevado significa altos precios para esos productos y deteriora la capacidad adquisitiva del salario.
Es entonces en este contexto que hay que evaluar la eficacia de un instrumento como son los derechos a la exportación, y mirarlos más que como una fuente de recaudación como una manera de implementar un sistema de tipos de cambios múltiples. Un tipo de cambio alto con retenciones permitiría: a) hacer competitiva la exportación de cierto tipo de bienes, especialmente del sector industrial y de las economías regionales; b) constituyen un freno a la suba de los precios internos de los bienes exportables, en especial de los alimentos y por esa vía contribuyen al mantenimiento del salario real; c) puede significar también un estímulo a la sustitución de las importaciones de algunos bienes industriales al encarecer cierto tipo de bienes importados.
Ahora bien, el actual esquema puesto en marcha por el gobierno a través del Decreto Nº 793/2018 establece “un derecho de exportación del doce por ciento (12%) a la exportación para consumo de todas las mercaderías comprendidas en las posiciones arancelarias de la Nomenclatura Común del Mercosur”. También fija un límite de $ 4 por dólar del precio FOB para la mayoría de los bienes de carácter primario; límite que se reduce a $ 3 para los bienes industriales. Asimismo, el referido decreto dispone que para aquellas mercaderías cuya exportación ya se encuentra gravada, el derecho del 12% será adicionado al vigente. Cabe aclarar al respecto que en relación a los productos del complejo de la soja se adelantan las rebajas en las alícuotas, quedando fijadas estas en el 18%.
Caben algunas consideraciones sobre la implicancia de la imposición de retenciones y sobre la manera en que en este caso se han establecido. En primer lugar, las retenciones caen sobre los bienes exportados y es un hecho que esta es una actividad altamente concentrada, muy especialmente en el caso de los productos agropecuarios (cereales y oleaginosos). A ello se le agrega que el impuesto puede ser trasladado desde los exportadores hacia los productores, que de hecho es lo que ocurre. Es decir, no lo pagarán los grandes exportadores sino los productores agropecuarios.
En segundo lugar, la forma de implementación genera un par de inconvenientes. Uno, similar al error del gobierno anterior que no distingue tipo de productores ni regiones productoras, que para el caso de productos agropecuarios determina una incidencia diferenciada en perjuicio de aquellos de menor tamaño y de los situados en regiones o territorios con menor productividad.
En tercer lugar, al establecerse un valor fijo de $ 4 y $ 3 por dólar exportado, la incidencia del impuesto se irá reduciendo en el caso de aumento de la paridad cambiaria. Digamos también sobre este aspecto que con el fuerte incremento que tuvo el tipo de cambio, un 12 % de alícuota no resulta significativa para frenar la suba de precios internos de los productos exportables y que en el caso de que la paridad cambiaria crezca ese efecto será menos considerable aún.
Está claro entonces que el objetivo principal de la imposición de los derechos de exportación es meramente recaudatorio y que se está perdiendo una oportunidad de aprovechar la circunstancia de la utilización de una paridad cambiaria alta para introducir modificaciones que tengan vigencia en un plazo más largo, que fomenten las exportaciones industriales, tecnológicas y de servicios y que a su vez no signifique un deterioro de los salarios reales.
Américo García